《社会保险法》五大法律问题探究

继2007年12月<社会保险法?>（以下简称社保法）在十届全国人大常委会第三十一次会议上首次提请审议以来，社保法于2008年12月、2009年12月经过了“二审”和“三审”，“四审”后出台。由于社保法涉及到民众的切身利益乃至社会发展和稳定，因此备受瞩目。

　　一、提升社会保险的制度吸引力

　　——社保法制定必要性的讨论

虽然人人皆知社保法很重要，该法也已经出台，但对是否需要制定该法一直备具微词。主要的质疑在于认为社保法过于原则，缺乏具体操作性，在重大制度方面的授权性条款过多。

虽然制定中的社保法的确存在上述弊端，但是，出台的社保法在“统一”上体现出了特色和实用性，新法的制定就是成功的。

所谓“统一”，就是要能解决目前法出多门、管理多门、结转无门等重要问题，用统一的法律框架搭建全国性的社会保险平台。因此，如果期望社保法能具体解决基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金五大险种林林总总的具体制度的话，从一定程度上就是对该法的误读。

目前，我国除工伤保险、失业保险已有行政法规调整外，其他险种都主要通过国务院及地方文件进行政策性调控，法律的统一性较差。其中，由于生育保险涉险对象单一，制度相对简单，因此实践中问题较小。但在养老保险、医疗保险领域，由于覆盖人群、缴费形式、费率、跨统筹地区转接等问题较为复杂，涉及到企业、劳动者、不同统筹地区等各方面利益，诸多力量博弈造成了现实中的许多问题。例如企业拖欠保费、农民工要求退保、统筹地区之间缺乏衔接等。再加上社保基金在监管、保值、增值等方面存在诸多问题，社会上甚至出现了对我国社会保险存在必要性的质疑。

因此，社保法在“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针指导下，能够高屋建瓴地构建法律框架，解决因为制度缺失造成的我国社会保险缺乏吸引力这一根本性问题，立法就是有必要的。

　　二、社保法体现的“去碎片化”

社保法的突出特点和任务在于“去碎片化”，包括覆盖人群在外延上的“去碎片化”、统筹层次在空间上的“去碎片化”、缴费续接在时间上的“去碎片化”。

我国现行社保制度最大的问题之一，就是对覆盖人群范围进行了人为分割，造成了覆盖人群在外延上的“碎片化”。例如，行政法规《工伤保险条例》明确规定，工伤覆盖中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户，而国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体参保由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门另行规定。其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，也另行规定。类似的，其他险种也依据企业、事业单位、国家机关的分类原则，对参保人群进行了人为分割，造成了保险覆盖的碎片化。虽然这一做法有其一定社会、历史背景（例如城乡二元经济差异、就业形式复杂多样性等），但从根本上讲，社保法必须消除或者缩小这一现象。因此，不能达到全民统一社保待遇的理想状态，减少碎片化是一个现实做法，而社保法区分公务员参保和其他劳动人群入保，这个做法是值得肯定的。

现行社保制度的另一重点问题是：统筹层次过低，造成社保征缴、管理、使用存在较大的地域差异，形成空间上的“碎片化”。我国目前社保统筹分级是省级统筹和市县级统筹并行。后者是低层次统筹，会制约社保制度的社会共济效应、产生地方政府越权支配（例如上海社保案）、限制劳动力合理流动等诸多弊端，因此，将社保统筹级别提升到省级统筹，并力图在例如养老保险领域实现全国统筹，去除社保空间上的“碎片化”，是社保法的一大任务。

缴费续接不畅，造成社保缴费时间上不具连贯性，存在“碎片化”也是现行体制的又一问题。例如，现行政策规定享受基本养老保险待遇的最低缴费年限为十五年，缴费不足十五年的，退休后不享受基础养老待遇，其个人账户存额一次性支付给本人。政策人为地将基本养老保险累计缴费不足十五年但有意愿继续缴费的人群拒之门外。社保法规定上述人群可以缴费至满十五年,按月领取基本养老金，也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险,按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。这体现了社保法在时间上的“去碎片化”，具有积极意义。

　　三、社保续转难题的解决

目前，由于不同统筹地区之间在制度、管理等方面的差异，导致流动劳动力、异地退休人员在社会保险关系续转方面困难重重，阻碍了劳动力自由流动和社会经济发展，造成了参保人员享受保险待遇的不便。尤其是基本养老保险关系跨地区的续接不畅，导致劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保现象。

针对社保续转难问题（主要是养老保险和医疗保险领域问题突出），社保法必须有积极回应。

在养老保险方面，2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，在保证参保人员跨省流动、并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续方面起到了积极作用，其合理制度就被社保法吸收并体现。

而在医疗保险方面，针对异地报销医疗费难，影响参保人员享受基本医疗保险待遇问题，社保法规定有关社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，通过异地协作机制来保障参保人员享受基本医疗保险待遇。

　　四、保障社保征缴的强制力度

目前，部分企业拒缴、少缴、漏缴、拖欠社会保险费的现象层出不穷。这一问题不解决，从短期看影响参保劳动者的切身利益，从长远看直接危及我国社会保险的存在。

解决这一问题，手段之一就是要增加违法企业的违法成本。目前之所以出现企业拒缴、少缴、漏缴、拖欠社会保险费的现象，主要原因在于法律责任不明确，处罚力度不够。

简单的法经济学常识表明，如果守法成本高于违法成本的话，法律责任主体必将选择违法以寻求私利。因此，用人单位不按规定缴费时，社保法通过对用人单位处以应缴社会保险费数额数倍的罚款、对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款、经合法途径对用人单位开户银行帐号划扣、申请人民法院扣押、查封并拍卖等值财产等多管齐下手段，以期解决这一社会毒瘤。

      五、确保社保基金的安全性

我国的社保基金主要来源部分采用的是社会统筹和个人账户相结合的制度，既有现收现付制的优点即社会共济优势，又引入个人账户，体现个人责任。随着社会统筹部分的积累和个人账户的做实，社保基金数额巨大。如何管理这笔巨额资金、保值增值、在增加透明度的同时保障参保单位和人员的信息安全都是沉重的话题。

在监管方面，目前体制存在的最大弊端，是社保基金由归属社会保险行政部门主管的社会保险经办机构管理。社会保险行政部门实际上集行政监管与投资运营于一身，自管自监，缺乏外部监督。因此，要求社保法在加强内部监督的同时增设外部监督的呼声较高。例如，成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家组成的社会保险监督委员会等。而且社保法还规定国家设立全国社会保障基金，由全国社会保障基金管理运营机构负责管理运营，并定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况，增加透明性。

对于保值增值的安全性问题，社保法明确规定社会保险基金不得违法投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行经费、管理经费，或者违反法律、行政法规规定，挪作其他用途。但是，对于如何增值，社保法仅高度概括为社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值，没有明确具